【流媒体网】摘要：２００７年初，中国社会科学院工业经济所的几位研究政府管制和产业发展的专家学者，组成“三网融合监管政策改革课题组”，在大量实地调查的基础上，对三网融合监管政策问题、实践及改革方向进行了再研究，形成了６万字的报告。本文报告的精华部分。
早在１９９８年，中国就爆发过一场关于三网融合的大论战，参与者包括电信背景的王小强、广电背景的方宏一和来自高校的周其仁三方。然而，广电与电信“井水不犯河水”的格局，经由１９９９年国务院８２号文件关于“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”的规定确立之后，多年来没有实质性变化。
２００７年初，中国社会科学院工业经济所的几位研究政府管制和产业发展的专家学者，组成“三网融合监管政策改革课题组”，在大量实地调查的基础上，对三网融合监管政策问题、实践及改革方向进行了再研究，形成了６万字的报告。
课题组认为，三网融合是技术发展的必然趋势，其经济和社会意义也很突出。从微观层面看，三网融合业务的发展将为电信、广电和互联网运营商提供新的市场，同时也减少其提供业务的成本，满足用户业务多样化的需求；从行业层面看，融合业务开展将有效地刺激相关技术创新和市场规模的扩大；从宏观层面看，三网融合的进程直接关系到社会信息化的发展进程与效果。因此，减少三网融合的政策与体制障碍，加快三网融合的进程，是我国“十一五”国民经济发展战略的一个重要内容。
课题组同时注意到，三网融合进展缓慢的现实表明，电信与广电两大部门之间的利益纠葛是影响三网融合业务发展的重要因素。从目前看，电信与广电两大产业市场化改革进程不同步，特别是广电封闭的管理体制和分层区域垄断的市场结构，以及由此导致的“内容单一和短缺”是限制融合业务发展，特别是ＩＰＴＶ和数字电视发展的关键。
兹将该报告的精华部分分期刊出。
作者： 余晖 朱彤
余晖 中国经济体制改革研究会公共政策研究中心 主任
体制纠葛是最大的绊脚石
（一）部门之间的权力博弈和利益争夺，导致新技术发展举步维艰；不尽快理顺各部门之间的关系，融合型业务的发展将可能错失良机
我国关于三网融合的讨论始于１９９８年，但当时强调的是一网取代三网、三网合一。当时一种普遍的理解是三个网在“最后一公里”即入户时“合一”，因为用户只需要一根线就可以获得所有的业务。２０００年左右，电话、计算机和电视等终端最终将是一根线进户的“三网合一”说法，逐渐演变为可行性更强的“三网融合”。由于不存在商业性的单独经营的公众互联网，因此三网融合的推进实际上只是涉及电信网和广播电视网。两网融合在技术上早已不成问题，融合的主要障碍还是在于管理体制。
（二）广电和电信互不准入依然是主要问题
我国的电信与广电具有不同的功能定位：电信是产业部门，企业化运作，追求的是经济效率；广电是宣传部门，按事业体制运行。这一定位直接导致我国的电信网络与有线电视网多方面存在差距。管理体制上，广播电影电视管理总局是广播电视业务的主管部门，信息产业部是电信业务的主管部门。
１９９８年，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发１９９８５号），将广播电影电视部改组为国家广播电影电视总局（正部级），为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构。机构改革方案对广电总局的职能进行了调整：
（１）将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划、行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部。
（２）把音像制品和广播电视节目分开，将用于广播电台、电视台播出的广播电视节目的进口管理职能，由新闻出版署交给国家广播电影电视总局。
（３）将广播电视节目的交流、交换和交易运营职能，交给直属事业单位。
然而，由于种种原因，这一机构改革方案至今也没有得到实施。
１９９９年，由于电信运营商涉足广电业务，广电系统介入语音等电信业务，为了加强管理，国家发布了８２号文件，明令禁止两大行业相互渗透，不允许电信部门经营广播电视业务，同时电信管理部门也没有给广电网络经营电信业务的许可。这个文件到现在仍然有效，也是目前惟一一个对行业划分做出明确规定的文件。
但是，双方一直对“通信业务”包含的范围有分歧。信产部认为通信业务包括数据业务（互联网业务）在内，因而广电企业不得经营数据业务。而广电总局认为按照信息产业部的理解，通信业务应该是一个“大通信”概念，自然包括广播电视业务在内，因而广电企业自然可以经营电信业务。
目前，从政策层面上看，电信和广电双方仍处于业务上的互不准入状态。由于这种部门分割、各自为政的政策与体制大环境，电信与广电企业在开展融合业务时只能各显其能，打擦边球，大大抑制了融合业务市场的发展和三网融合进程的整体推进。
（三）政策混乱羁绊融合型业务发展
在政策层面，中央对网络的管制和内容的管制没有明确规划，各部门都在积极“参与”到三网融合的管制上来，造成管制政策的混乱。以ＩＰＴＶ为例，尽管各家电信运营商都在制定自己的ＩＰＴＶ发展策略，但是产业发展面临最大的问题仍然是政策壁垒。这主要体现在以下四个方面：
多头监管问题严重，各部门之间缺乏合理有效的分工。在ＩＰＴＶ的各个产业链中，几乎每一个环节都有若干个监管主体，管理效果却不尽如人意。
一是内容（服务）提供环节。这一环节是目前监管主体最多的环节，主要的监管主体有广电总局、中宣部、文化部、教育部和卫生部等，它们分别负责影视广播节目、新闻、版权，及网络游戏内容、远程教育、医疗卫生信息／服务的监管，信息产业部通常提供技术支持。
二是内容（服务）集成环节。这一环节存在广电总局和信息产业部的职权划分和进一步明确的问题。根据目前掌握的资料看，广电总局的文件中认为其拥有广播影视类节目的集成权，而信息产业部还没有类似的文件出台，但有一种看法是，目前的ＩＰＴＶ是融合了广播影视类节目、传统电信增值业务和互联网业务的综合业务，信息产业部理应拥有独立的集成监管权，至少是以联合的方式进行集成监管。
三是网络运营（传输）环节。由于ＩＰＴＶ的承载网络是ＩＰ宽带网，所以信息产业部希望把此环节纳入自己的监管范围之中。但是广电总局从业务的角度出发，认为ＴＶ节目的传输仍应由自己控制，这样才能保证ＴＶ节目传输的安全性。
四是用户终端环节。对于通信类用户终端，信息产业部一直实行的是入网许可制度，而ＩＰＴＶ终端显然属于通信类用户终端。广电总局则认为，包括电视机在内的所有能够播放视听节目的终端，都属于自己的监管领域。
广电总局在２００４年７月颁布了广电总局３９号令，对信息网络传播视听节目进行管理。根据３９号令，从事信息网络传播视听节目业务，必须取得广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》。这样，ＩＰＴＶ的视听节目播放主导权将完全掌握在广电部门手中，广电部门以此为基点进而抢占ＩＰＴＶ的制高点和主动权。目前，广电总局仅仅发放了４张ＩＰＴＶ牌照，获得企业均为广电企业。许可证的严格管制和发放迟缓，严重制约了ＩＰＴＶ这一新生事物的发展。尽管一些电信运营商采用变通的方法与拥有许可证的上海文广进行合作，借此绕过广电总局的准入壁垒，但由于电信运营商不拥有许可证，因此经营的主动权不掌握在自己手中，甚至连ＩＰＴＶ上视听节目相关的电子节目单都无法独立制作。
缺乏统一的融合性监管法律，现有的各部门法规之间存在矛盾和冲突。国务院１９９７年颁布的《广播电视管理条例》规定，在中国境内设立广播电台、电视台和采编、制作、播放、传输广播电视节目等活动，均由广电总局进行管理；而１９９８年九届全国人大颁布的《关于国务院机构改革方案的决定》和２０００年国务院颁布的《电信条例》（第四十五条）却规定，广播电视传输网络应该由信息产业部统筹规划和管理。法规的相互矛盾冲突，导致ＩＰＴＶ市场监管环境混乱，严重制约了ＩＰＴＶ的发展。此外，国务院１９９９年颁布的８２号令明确禁止电信和广电部门业务的互相进入，该意见使得电信业务和广电业务“划江而治”，进一步加剧了部门法规之间的冲突。
融合型业务ＩＰＴＶ的发展，需要整合电信、广电、互联网等各方面的资源，建立全新的产业链。如果在ＩＰＴＶ发展中，各部门一味地进行权力博弈、利益争夺，其结果只能是使新技术的发展举步维艰。不尽快理顺各部门之间的关系，ＩＰＴＶ的发展将可能错失良机。
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